近日,北京市环保局、交通委在北京市政协召开的雾霾治理问题提案办理协商会上表示,初步制定北京市交通拥堵收费政策方案和技术方案,目前正在组织进一步深入研究和论证。

业内专家认为,治理交通拥堵,根本之策在于大力发展公共交通

“收了拥堵费是不是就能保证不堵了?”

坐在驾驶座上的吕青一脸烦躁。

北京时间5月31日16时30分,在刚刚过去的10分钟里,吕青的车在东四环上大概只动了5米左右。用这个北京姑娘的话来说,只要能解决拥堵问题,“收点拥堵费也行啊,关键是真的管用吗”?

这几天,“北京拥堵收费”再次出现在各种搜索热点上。

城市交通拥堵已不单单是北京的难题,其带有全国普遍性。北京的“拥堵费”会不会成为一个样板?而更多的担忧便是吕青提出的问题——能有用吗?没用怎么办?

问题一

收费依据

堵车是个老话题。

早在2003年,北京便因堵车日趋严重引发全民大讨论。献计献策,甚至互相“指责”:开车的抱怨行人乱闯红灯,行人抱怨开车的破坏了北京的蓝天;小车埋怨大公交是堵车的罪魁祸首,公交司机又咒骂小车太多;车道不够多、规划有缺陷、开车人素质太差……

十几年过去,道路依然堵。尽管此前有关部门出台了包括单双号限行、限购、提高停车费等多项措施,但“人在堵途”的状况始终难以改善。在此背景下,征收拥堵费被认为是一招“必杀技”。

关于征收拥堵费对治理交通拥堵的作用,中国人民公安大学交通工程系副教授丁立民是这样解释的:通过收费来控制交通需求,如果进入这个区域的需求没有那么大,就别进入。靠经济手段调节,这个区域的车辆就少了,“通过这样一种逻辑关系来缓解交通拥堵”。

对于征收交通拥堵费,北京官方曾通过各种渠道释放过相关信息。2010年,北京市宣布出台28条措施缓解交通拥堵,其中就包括“研究制定重点拥堵路段或区域交通拥堵收费方案,择机实施”。

2013年11月初,《北京市2013—2017年机动车排放污染控制工作方案》再次提及北京拟择机收取交通拥堵费。此后北京市环保局以及北京市交通委的负责人又先后在不同场合表示,北京正在研究交通拥堵费的征收。

对于已提了多年的拥堵费是否征收问题,在今年1月北京市“两会”的政务咨询会上,北京市常务副市长李士祥明确表态,北京正在研究试点征收拥堵费的政策。“北京目前560万辆机动车,这种特大型城市的交通,不是简单收费就能解决,也不是一个单项措施就能解决的,而是要有综合政策”。

今年3月9日,列席十二届全国人大四次会议的交通运输部部长杨传堂表示,拥堵是一个世界难题,是不是要收拥堵费,“这些措施在国际上有,有的省市也提出和倡导要做这项工作,有些人大代表和政协委员也提出了这方面的意见。”他接着说,“不管是哪个省、市作出了这项决策或者提出了这个提议,都是从当地情况出发,我们应该持积极的态度。”

直至近日,北京市环保局、交通委在北京市政协召开的雾霾治理问题提案办理协商会上表示,初步制定北京市交通拥堵收费政策方案和技术方案,目前正在组织进一步深入研究和论证。

不过,在过去6年的讨论中,一个问题备受关注——征收拥堵费的法律依据。

交通运输部管理干部学院教授张柱庭的看法是,“从法治的角度看,现有法律规定全国人大有权决定征收项目,地方人大和政府都没有这个权力”。

对此,中国社会科学院法学研究所副研究员支振锋在接受《法制日报》记者采访时说:“收取拥堵费在法律上确实不容易找到依据。很多政策在出台前需要在法律上加以界定,之后再反复征求公众的意见,而目前收取拥堵费的问题显然不符合条件。”

在目前的法律框架下,只有经营性公路和还贷性公路可以收费,城市的路面交通收费是不被允许的。

当然,现在不容易找到合法依据,不表示将来也不容易找到。国家行政学院法学部副教授张效羽表示,特大城市的公共道路资源非常紧张,必须控制使用。在包括摇号、拍卖牌照、提高燃油费在内的控制方法中,拥堵费是最接近使用者付费原则的。

问题二

怎么收费

“本来我一周只开两天车,交了拥堵费,不开车岂不是亏了?那我一周要开7天车。”

在关于征收拥堵费的调查中,一位受访者这样说。

以北京为例,目前正执行工作日每五日轮换限号出行政策,如果是在非限行日子收取交通拥堵费,市民可能会产生质疑。

据了解,此前首都规划委曾经专门请业内学者对收取拥堵费进行论证,但结果却不尽如人意。与会的专家、学者当时提出了三个关于拥堵费的征收方案,一是全民征收;二是给住在被征收交通拥堵费区域的居民发放交通补助费;三是住在该区域的居民完全免费。

让我们来看看这三种方案:

全民征收——让不开车的市民为拥堵埋单,影响面太大;

另外两种方案,最大的问题是如何确定征收时间、区域。作为此类征收方式的论据,新加坡的成功经验被屡屡提及。新加坡实行拥堵收费制以后,进入控制区的车流量马上下降了一半左右,以后略有回升,但仍保持较低水平。

不过,在中国北上广这样的城市,能否借鉴新加坡的经验并取得类似效果,仍是问号。

北京交通大学经济管理学院教授赵坚便是持怀疑态度者,其理由是,新加坡模式之所以成功,是因为其国土面积小,且最早是在6平方公里的小面积内收费,所以“谁使用、谁付费”的原则在实践中很容易操作。“北京现在已经是全面性的拥堵,带有潮汐性特征,很难界定交通拥堵费的收费区域和时间”。

拥堵费该怎么征收?交通管理专家段里仁的意见是,有三个方面可能同时都得考虑,一个是拥堵的强度,一个是车流的密度,还有一个是中型城区,因为这三者在北京是统一的,采取的办法有新加坡的办法,也有伦敦的办法,它都是在时间上、在地点上随着时间和地点的变化,拥堵费是实时的。

谈到外界关心的拥堵费具体收费标准,支振锋向记者介绍说,这也存在争议。如果按照次数征收,有的人可能需要来来回回进出,就造成了重复收费问题,“在这些具体问题上还是存在争议”。

据了解,国际上有一个通行指标,人均交通成本占人均可支配收入的比重不超过8%。北京市交通委交通行业节能减排中心副主任刘莹此前透露,北京或将根据交通情况划分区域,重点参考区域内的污染、拥堵指数,波动性地确定收费标准、时间和区域。

问题三

配套政策

“不论多少钱,关键在于效果如何”。

在与记者的交谈中,这句话吕青至少说了3遍,但这个问题目前还没有答案。

因为此前已有英国伦敦的失败案例。从2003年开始收取“拥堵费”,征收区域包括整个伦敦的金融区和商业娱乐区。然而,收取拥堵费的同时也减少了这些商业区的人流量以及商业收入。同时,大量拥堵费被用于行政开支而非公共交通,让伦敦陷入越收越堵、越堵越收的恶性循环当中。

伦敦的失败案例也引发这样的问题——效果不好怎么办?公共交通的衔接是否跟得上?

“征收拥堵费后,小汽车在北京的使用强度会有相应下降,公共交通压力会加大。如果公共交通换乘、拥堵状况还得不到改善,小汽车会再次被逼到路上。”支振锋说。

这一观点得到多位受访专家的认可。

“从经济手段调整的角度看,要解决拥堵,收费可以达到一定效果,但持续效果如何还没有定论。”张柱庭说,应优先考虑其他方法,最后考虑收费,“目前的拥堵情况一般都出现在上下班时间,只靠修路来满足不断增长的车辆保有量是不行的。同时,大量修路还可能会造成一定的资源浪费。我认为还要考虑如何实现错峰出行,给公共交通更多路权是最根本的治堵措施”。

丁立民向记者介绍说,交通拥堵其实就是一个供给与需求矛盾的问题。过去,治理交通拥堵的一种观念就是为汽车修路,可是小汽车是小众,不是大众。北京的小汽车分担率只有30%,所以交通问题根本来说就是一种资源分配的问题,道路资源永远都是有限的,因此在有限的资源前提下如何分配尤为关键。

“有两点需要注意,一是尊重 老百姓 多样性的交通选择权利;其次就是保障人们的出行尊严,要增强公交竞争力,这些年对于公交车的发展,本质上并未让公交优先起来。”丁立民说,解决拥堵的关键是合理的路权分配。公交车能否满足需要,还是一个路权分配问题。我们应该引导公众合理地使用小汽车,我们现在没有形成一个健康的汽车文化氛围,我们上下班就应该使用公交车,到了平时休息再用小汽车,这才是正常的氛围”。

丁立民认为,在征收拥堵费问题上,还有一个更为重要的问题——公众参与决策。“如果把收取拥堵费作为治疗城市病的一剂药,就必须征求公众的意见,必须公开透明,建立一种信任关系,必须让公众知道这个决策可能出现的问题。完整的落地程序,将在最大可能性上保证政策顺应民意。政府强力推出一项政策很容易, 让政策真正落地则很难。在征收拥堵费之前,要积极回应百姓关切,开门制定政策,百姓才会真心支持”。