日前，《交通运输部关于贯彻落实〈国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见〉的实施意见》印发(以下简称《实施意见》)，进一步明确了城市公共交通发展的总体目标，到2020年，基本确立城市公共交通在城市交通中的主体地位，安全可靠、经济适用、便捷高效的公共交通服务系统基本形成，较好满足公众基本出行需求。

围绕这一目标，文件提出了十六条实施意见，其中包括提升规划调控能力、提升公交基础设施服务能力、提升公共交通服务品质、提升公共交通安全保障能力、提升公共交通智能化水平、提升公交企业发展活力、推进公交都市创建活动、推进城市交通综合管理、完善票制票价和补贴补偿制度等九大具体任务，以及加强组织领导、健全法规标准、加强绩效评价和服务质量考核、加强社会监督、加强公共交通文化建设等五项保障措施。

目标更明确具体

今年年初，国务院下发了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》(以下简称《指导意见》)，提出要将公共交通发展放在城市交通发展的首要位置，着力提升城市公共交通保障水平，并在规划布局、设施建设、技术装备、运营服务等方面研究提出落实保障措施，形成城市公共交通优先发展的新格局。

《实施意见》正是交通部为落实和保障《指导意见》而提出的，文件提出了更为具体和明确的任务和措施，明确城市公交发展将获得用地、投资、路权、财税等多项政策优惠优先保障。未来城市公共交通发展将放在城市交通发展的首要位置，并将引导城市发展规划。

文件鼓励推动城市轨道交通和快速公交系统合理发展，建议市区人口100万人以上的城市及暂不具备建设城市轨道交通条件的城市积极推进快速公交系统建设并逐步形成网络。力争到2020年，全国快速公交系统线网运营总里程达到5000公里。积极推进城市公共交通优先通行网络建设，力争到2020年，全国城市公共交通优先车道总里程达到15000公里。

公共交通的发展资金将纳入公共财政，同时，公共交通用地综合开发政策也将落实。文件还提到，通过项目和资金引导，支持创建公交都市的城市加快建设城市综合客运枢纽、城市智能公交系统、快速公交运行监测系统和加快推广应用清洁能源公交车辆。

对于票制票价和补贴补偿，《实施意见》提出，完善公共交通定价和调价机制，建立城市公共交通企业成本评估制度、城市公共交通补贴补偿制度，合理界定公共财政补贴补偿范围。对城市公共交通企业车辆购置更新、技术改造以及安全监控系统建设、安全设备购置、租赁场站、推进节能减排、经营冷僻线路等增加的成本，争取由城市公共财政予以适当补贴。

此外，对于《指导意见》提出的“提高城市公共交通车辆的保有水平和公共汽(电)车平均运营时速，大城市要基本实现中心城区公共交通站点500米全覆盖，公共交通占机动化出行比例达到60%左右”等总体发展目标，《实施意见》也依据市区人口数量分别制定了更为具体、明确的目标。

还需落到实处

“交通部这个文件确实不错，对于城市公共交通的发展是个利好。”中国城市公共交通协会副秘书长杨青山评价说。苏州金龙相关人士胡先生也表示，公交车的发展主要靠国家政策支持，能得到国家政策保障自然是“最好了”。

事实上，从国家层面明确优先发展公共交通并非新鲜事，大力发展公共交通早已是不容置疑的政策导向和城市发展的大趋势，建设“公交都市”的口号呼喊已久，这项工程也进行多年。但公共交通发展的关键在于实打实的资金支持，还需要地方财政足够重视并拨款落实。

《实施意见》要求，推动城市公共交通发展资金纳入城市公共财政体系，并逐步提高城市公共交通投入资金占地方公共财政收入的比例。对此，长安客车市场处相关负责人就认为，交通部再次发文明确优先发展公共交通虽是好事，但从目前情况来看，这些文件“只有落实到条款上才行”。

“不管是国务院文件，还是交通部发文，票价制度、财政补贴等内容一直都有，以前也一直都是这么做的，各个城市的公交公司也历来都是靠地方财政支撑着，所以这没什么新鲜的。”中国公路学会客车分会副秘书长、中国客车统计信息网首席分析师佘振清表示：“国务院文件和交通部的要求都属于原则性的要求，都没有问题，即便不说，大家也都是这么做的。但有个很大的关键性问题是地方政府财政紧张，因此，光开‘粮票’没有意义。”

“现在地方政府的财政很紧张。”佘振清说。在经济增幅放缓的背景下，2012年凸显的地方财政收支压力在新的一年并未减轻。目前经济回升基础并不牢固，营改增、清理不合理收费等举措带来政策性减收，房地产调控继续使其对财政增收的贡献存在较大不确定性，财政收入很难在高基数上实现高增长。而支出方面，尤其是新农村建设、教育、医疗卫生、社会保障等民生保障和改善方面的增支项目多，刚性支出需求持续攀升，财政收支矛盾仍然突出。在新增财力捉襟见肘、财政收支缺口巨大的同时，地方债务逐渐进入偿还高峰，全年预算平衡难度为近年少见。

在财政压力巨大的情况下，相比教育、医疗等基本民生需求来说，地方政府必然会紧缩相对不那么迫切的财政支出。“多购买几辆公交车，民众出行会方便一些;少投入几辆，民众也过得去，不会有太大怨言。”佘振清说，公共交通投入不涉及到物价水平高低等基本民生保障问题，“地方政府如果要砍的话，肯定要先砍掉公共交通投入这类看起来‘可有可无’的项目”。

因此，佘振清认为，新的政策只是开具了“粮票”，实际的资金还需要地方政府来出，而地方政府却缺乏资金。“只要有钱，不需要国家发文大家也会干，现在没钱，那么说了也是空谈”。“如果出个政策说公交补贴都从国家财政里出，由财政部直接拨给地方，专款专用，那就厉害了，能起到真正支持公共交通发展的作用。”佘振清补充说。

应科学规划城市交通体系

“实际上，国家频出政策对全国各地的公交企业而言是极大的压力。事实上，公交车的承载压力已经很大，有些大城市公交车的压力甚至已经到了极限。”佘振清分析说：“以厦门BRT纵火案为例，虽然是一起偶然事故，但我认为这是一个必然的结果，今天不出事，明天也肯定会出。再以北京为例，高峰期的公交车很多都是歪着行驶的，靠车门一侧严重倾斜，一辆12米的公交车装上百人，挤得一塌糊涂，公交车疲劳到一定程度肯定会出问题。”

在他看来，城市拥堵并非公交车不够，更多是因为私家车保有量过高。“所以不断发展公共交通，公交多了更增加拥堵，因为很多开私家车的人是不会去坐公交车的，除非限行。”佘振清说。

因此，他认为，越拥堵越发展公交进而越拥挤，这其实是一种恶性循环。要发展好公共交通，需要先给公交减负，减负的途径大致有两条。一是增加公交车数量，但这个增加是有限度的，要科学规划;二是分流，将公交系统分担的乘客向其他系统分流，比如北京市鼓励私家车拼车就是分流的一种方式。

“另外，我觉得将校车系统充分运用起来也会是很好的分流模式。”佘振清建议说：“现在公交车上学生占的比例很高，尤其在上下学高峰期。同时，很多家长都开车接送孩子，如果能把校车问题解决好，分流这部分人群，不但能减轻公交系统的压力，还能少很多私家车。”

据他介绍，美国校车按照学区运营，每个学区的校车运营类似于公交化，校车运营效率很高。“而我们现在提倡校车让学校去买，一辆校车只服务自己学校的学生。”他说，这不但增加了校车数量，校车利用率也不高。“如果系统规划，一辆校车负责一个片区学生的接送，运营效率就提高很多，可以分担公交压力，还能解决很多社会问题。”佘振清建议说。